为了进一步贯彻落实《关于实行全国统一林权证式样的通知》精神，在这次换发林权证中需进行初始登记和所有权、使用权发生变更的登记工作，对已发放的《林权证》因当时工作疏忽大意，致使个别《林权证》范围不明、界限不清，有的甚至一地两证，从而引发纠纷对已核发的《林权证》而发生林权争议，在作出处理决定层级管辖适用法律、法规中存在不同认识，争议较大，笔者就这一问题作以探讨，阐述己见。

　　权制度过程中，镇巴县一乡人民政府辖区内两村民李某与王某，二人自留山林相互接界，并于1984年分别取得了由县级人民政府颁发的《自留山使用证》，在其《自留山使用证》中的界限表述为：李某的北与“王某接界”，王某的南与“李某接界”，其界限没有明确的地物标识，界限不清，从而引发林权争议。经乡、村两级组织多次调解处理，均未达成协议，后乡人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《陕西省森林管理条例》第十三条第（一）款的规定对李某、王某的争议作出了处理决定，确定了山林的具体界限。乡人民政府这种具体行政行为必然会导致四种结果：一、李某、王某，均服从乡人民政府处理决定；二、李某不服；三、王某不服；四、李某、王某均不服。第一种处理结果，李某、王某认为乡（镇）人民政府处理合法有效，符合国家法律之规定；第二、三、四种处理结果，李某、王某各自均认为乡（镇）人民政府处理否定了县级人民政府核发的林权证书，侵犯了他们已取得的合法使用权，不符合国家法律法规之规定，从而引发行政诉讼案件。

　　理此类案件中，就乡（镇）人民政府对已发《林权证》因界限不清而引发的纠纷的处理权限问题存在不同观点。一种观点认为乡（镇）人民政府对已发放的《林权证》，因所有权或者使用权发生争议而引发的纠纷，进行处理是法律法规的授权，其理由有三。

　　一、《中华人民共和国森林法》第十七条二款规定：“个人之间，个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。

　　二、《陕西省森林管理条例》第十三条第一款第一项规定：“个人之间的争议，由乡（镇）人民政府处理”；第二项规定：“个人与单位之间的争议由县级或者乡（镇）人民政府依法处理”。

　　三、《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定“当事人对同一起林权争议都能出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”。

　　另一种观点则认为：乡（镇）人民政府对无权属证书的林权争议纠纷，按《中华人民共和国森林法》和《陕西省森林管理条例》的相关规定的权限有权进行处理；对已发放《林权证》因权属不清发生纠纷的，只能由县级以上人民政府按照法定程序进行处理。乡（镇）人民政府则无权作出处理决定，其理由如下。

　　一、《中华人民共和国森林法》第三条以及《陕西省森林管理条例》第三条明确规定“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”。“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。

　　二、《陕西省森林管理条例》第四条第三款规定“森林、林木、林地的权属证书，未经法定程序不得改变权属关系”。

　　三、对《陕西省森林管理条例》第十三条的规定，“森林、林木、林地的所有权或者林地的使用权发生争议时，按下列权限依法处理：（一）个人之间的争议，由乡（镇）人民政府处理；（二）个人与单位之间的争议由县级或者乡（镇）人民政府处理；（三）……。当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内，向人民法院起诉。在森林、林木、林地权属争议解决以前，不得发放林权证，……”。《陕西省森林管理条例》第十三条，虽然原则性授权乡（镇）人民政府处理个人与个人、个人与单位之间权属引发的纠纷，但我们应根据该条例的立法精神、宗旨、目的进行全面理解，而不能段章取义看某条某款。《陕西省森林管理条例》第十三条第一款规定了处理权限；第二款规定了司法救济渠道和起诉期限；第三款规定了争议未解决之前不得发放权属证书。那么对十三条理解应为，个人与个人之间发生林权争议，无《林权证》的由乡（镇）人民政府处理；已核发《林权证》的林权争议，乡（镇）人民政府无权作出处理决定。

　　笔者同意第二种观点：笔者认为行政法中的一项基本准则是下级服从上级。上级行政机关对具体事务作出决定后，下级行政机关对上级行政机关所作的具体行政行为无权否定。即使上级行政机关做出的决定错误，也只能向上级行政机关或者有监督权的机关反映，通过法定程序予以纠正，但不能自行作出否定上级行政机关的具体决定。《林权证》、《自留山使用证》以及《土地使用证》等，都是县级以上地方人民政府依照法律程序发放的具有法律效力的凭证，是受法律保护的，任何单位和个人不得侵犯，要改变这些具体行政行为，只能按照法律程序由县级以上地方人民政府来进行。乡（镇）人民政府对已发放《林权证》因林权权属发生纠纷进行处理，明显是超越层级管辖职权的一种行为。因此，乡（镇）人民政府对个人与个人之间，个人与单位之间未发放《林权证》引发的林权纠纷，应按《中华人民共和国森林法》第十七条和《陕西省森林管理条例》第十三条的相关规定的权限进行处理。对已发放《林权证》因权属不清发生纠纷的，只能由县级以上人民政府按照法定程序进行处理。