近年来，涉诉信访案件不断增多，信访工作形势日趋严峻，涉诉信访工作已成为当前人民法院面临的一大工作难题。涉诉信访中的群访、缠访、重复访、越级访和赴省进京访问题比较突出，对法院形象和司法权威造成严重损害，也给法院正常工作带来很大冲击。因此，深入研究处理涉诉信访问题的长效机制具有十分重要的意义。涉诉信访因其特殊性只能通过司法渠道来解决。多年来，涉诉信访工作由于缺乏科学、合理的处理机制，重复上访、无限申诉上访层出不穷，如何有效整合各方力量，积极构建系统、科学的涉诉信访工作长效机制，已成为人民法院势在必行、刻不容缓的当务之急。
一、涉诉信访问题存在的社会背景
“涉诉信访”是最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念，目的是将法院涉诉信访与其他信访区别开来。涉诉信访，是指经过人民法院立案受理、开庭审理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人，通过各级国家机关和人民法院信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的信访行为。
人民群众的司法需求越来越高，法制意识、权利意识越来越强，对通过审判、执行实现诉求的依赖性越来越大，一旦期望值不能实现或不能完全实现，涉诉信访问题必然产生。
人民法院的信访工作是法院工作的重要组成部分，做好新时期的信访工作，对于密切人民法院与人民群众的血肉联系，具有十分重要的意义。涉诉信访工作是法院工作的一项重要内容，是法院了解社情民意的一个重要窗口，认真处理好涉诉信访工作，有利于维护当事人的合法权益，维护社会稳定，维护人民法院和人民法官的良好形象。
二、涉诉信访的主要特点
近年来，涉诉信访案件居高不下，占据了信访案件的主要部分，引起了党中央的高度关注，成了社会的焦点和困扰法院的一个难题。如何妥善处理涉诉信访问题，防止缠访、闹访、越级上访等问题大量出现，是当前人民法院必须面对和解决的重点。
1、信访老户思想固执，痼疾不化。我院10件11人上访老户中，有7件7人年龄在50岁以上，他们很难听进不同意见，有的甚至根本不听不同意见，自认为自己绝对有理，过错的是对方当事人或法院，当其与事实和法律不相符的要求得不到满足时，就一条上访路走到底。
2、群体性诉访呈增多趋势。近几年来，信访的矛盾主要集中在如企业改制、破产后人员安置引发的群体性来访，以及农村承包合同纠纷等领域。
3、基层法院信访工作压力越来越大。比如在越级访中，有关部门和上级法院按照“谁主管谁负责”和“属地管辖”的原则，将一些越级上访的案件直接交基层法院办理，基层办案机关和办案人员工作压力增大。并且涉诉信访呈现出有组织和“专业化”倾向，化解矛盾难度加大，一些涉诉信访老户专门在敏感时期非法聚集上访，故意制造事端，对接访人员动辄就以赴省进京相要挟，劝访息诉越来越难。
三、涉诉信访案件造成的影响
（一）对法院、法官的影响
涉诉信访对审判工作的影响是非常巨大的，甚至对办案质量都产生了极大的影响。由于涉诉信访对法院和法官的评价影响很大，现在很多基层法院和法官谈“访”色变，对涉诉信访存在较大心理压力，尤其是立案信访法官，被上访人缠住弄得精疲力尽。在有的情况下，为了不产生新的信访问题，法院和法官对一些很简单的案件都不敢直接下判，长期进行调解，导致裁判结果的时效性大大缺失，司法的公正性大打折扣。
涉诉信访对法院整体形象的影响也很大。一方面，由于一些信访案件多次再审，对法院裁判的严肃性和权威性产生了直接挑战，影响了法院裁判结果的严肃性和权威性，对信访案件“特事特办”、“法外施恩”等情况和做法，直接影响到其他当事人对法院裁判不服，造成对方当事人上访或其他当事人效仿，出现了“信访不信法”的奇怪现象。另一方面，由于长期信访现象的存在，特别是一些在法院大吵大闹、冲击、围堵、攻击法院和法官，藐视法官、法庭、法院和法律现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。
（二）对社会公平正义的影响
目前对涉诉信访的处理主要偏重于保持社会稳定与和谐，往往综合采用法律的、行政的、经济的手段来解决问题，围绕“人要回去，事要解决”的总体目标来开展工作，出现了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的不正常情况，这就必然损害全社会的公平与正义。人民法院本是维护社会公平正义的最后一道屏障，但为了减少和防止信访案件，一些法官在裁判案件时，不是以法律的公正性和案件的时效性作为第一考虑，而是违心地把是否会产生信访作为处理案件的标准，出现了很多久拖不决、久调不判、久执不结的情况，使公平正义大打折扣。
四、涉诉信访案件产生的主要原因
涉诉信访的成因非常复杂，有社会变革和社会转型时期矛盾凸显的原因，有群众法律意识和法制观念淡薄的原因，有信访工作机制和体制不完善的原因，也有司法部门办案效率不高、司法人员办案能力不强、司法权威和司法公信力不足的原因。
（一）社会有关方面的原因
一是伴随着经济社会的快速发展，城镇房屋拆迁、农村土地征用、企业改革改制、市场秩序整顿、产业结构调整、人事制度改革、移民搬迁安置等工作强力推进，部分地方、行业、部门和人群的利益受到了一定的影响或损害，群众的要求与政策规定往往差距十分悬殊，这就不可避免地产生了大量的信访案件，进入司法领域后很容易形成复杂的涉诉信访案件。
二是有关责任单位对信访工作方法欠妥。我县对信访案件实行县、乡镇、村三级联合处访制。有的责任单位怕当事人在自己的责任范围出现上访，逢年过节对其管辖内的上访人上门看望，给予经济安抚，上访人得到救助后“胃口”大开，又踏上了上访路。
（二）信访者认识存在偏差
一是有些当事人文化水平低，对法律一知半解或片面理解，总认为办案人员有偏见，裁判不公；有的当事人自认为有理就能打赢官司，一旦案件因证据不足败诉，不是从法律规定、事实证据等方面找原因，而是主观臆断办案人员徇私枉法，偏袒对方，并以此到处上访。
二是有的当事人认为法院是万能的，要为当事人的案件承包到底，只要自己的案件胜诉了，不管对方当事人是否有履行能力，都要求法院尽快执行到位，一旦因被执行人暂时无财产可供执行，申请执行人便上访，称法院不执行生效判决，判决书成了一纸空文，强烈要求上级或党政、人大等机关责令法院尽快执行。
三是有些投机型上访人明知自己上访无理，但在利己思想驱使下，认为只要把事情闹大，上面就会重视、解决，自己就有利可图。为达到自己的上访目的，他们选择重大活动期间，上市赴省进京上访。
四是一些当事人认为，人治大于法治，找的机关越高，找的领导级别越高，自己的问题越有可能得到解决，从而出现了较多的越级访。
（三）法院工作存在不足
一是少数审判人员司法为民意识不强，审判作风不够端正，在办案过程中存在态度冷、硬、横、冲现象，不愿做判前释法和判后答疑工作，不愿用过多时间和耐心去做调解工作。有的在庭审上语言不恰当，甚至不让当事人把话说完，这样，不仅导致案结事未了，甚至激化矛盾，引发当事人上访。
二是对涉诉信访工作力度不够。有些初信初访案件能够及时处理，但由于工作拖拉而没有及时审查处理，或虽已审查，但没有认真审阅案卷，对初访人只做简单答复，不能令人信服，以致初信初访案转化成了信访老案。有的存在怕访心理，对无理缠访案不能果敢处理，而是被动应付，致使其缠访不息。
五、法院处理涉诉信访困难的原因
涉诉信访已成为法院面临的主要工作，且已处于与法院的审判、执行同等重要的地位。当前，许多法院的大量精力都陷在了涉诉信访案件的处理上。特别是在重大活动等敏感时期，以稳控、协调、补偿等为主要内容的涉诉信访就更成了法院的重要工作。
最高人民法院原院长肖扬在法院工作报告中指出，“法院信访工作是密切人民法院与人民群众的联系的重要桥梁和纽带，是维护广大人民群众根本利益的重要手段，是维护法律尊严和树立司法权威的重要渠道。”但从近年来人民法院处理涉诉信访案件的情况来看，虽然法院付出了极大的人力和财力，但重视程度越高，涉诉信访越“火爆”，成了人民法院一个难以解脱的“包袱”。长期以来，无理访、重复访、越级访、缠访、闹访等问题，成了法院疲于应付的难题，不仅严重损害了法院形象和法律权威，也给法院正常的审判工作带来了很大的冲击。
（一）程序提起的随意性
涉诉信访案件随意性较大，容易进入程序。而涉诉信访则不然。以申诉再审为例，新的“民事诉讼法”规定了较为明确的提起申诉的条件和审查期限，人民法院也为了增强公开性而创新了申诉听证等审查形式，使其渐趋严格和规范。但在上访人转而向领导机关上访，甚至缠访、闹访、越级上访，甚至赴省进京上访时，各级领导机关随手的签批、转办，即可轻易使案件进入再审程序。还有的案件则更是反复再审仍不能息诉。
（二）处理结果的非正当性
由于信访案件的处理没有可以遵循的规范，具体的处理结果取决于上访人与处理单位、相对人之间的协商和讨价还价，因而决定了信访案件从受理到解决的整个过程的极大任意性。涉诉信访的这种非规范性，使得此类案件的处理结果失去了应有的正当性。一件正规的诉讼案件，无论是一审、二审，都是经过严格的诉讼程序，依事实证据和法律规定去审理的。而当案件经过申诉上访，特别是越级上访或进京上访之后，则往往不强调程序，只强调当事人息诉罢访，不再越级访、进京访就行，必然地导致了上访人在诉讼阶段依法不能获得的利益，却通过上访获得了。甚至在工作无效的情况下，法院或政府自己拿钱支付给上访人，满足上访人的额外要求，谋求上访人的服判息诉。其示范效应不仅导致了更多的当事人效仿，引发更多的信访案件的产生,而且也损害了法律原有的既判力。
（三）案件处理的反复性
涉诉信访案件最大的弊端在于其处理的反复性，多头审查，反复审查，难以终结。程序启动的随意性决定了案件处理的反复性。因此，“信访难”，难就难在难以终结。只要当事人愿意，他随时会再次缠访、闹访、越级上访，而使得已处理的结果被反复地推翻。重复复查，多头复查，没有终结和终局性，没有级别规定，只要就个案判决不服上访，不论是一审生效的，是二审终审的，还是再审甚至再审又进行了上诉审的，法律设置的救济渠道都走到了，上访县级、市级、省级、中央级等领导机关都可以批示复查，进入再审，浪费审判资源不说，法律裁判的终极性严重破坏，法律权威严重受损，社会纠纷的解决，法律都不能作出终结，还有什么方式可以解决平息纠纷。这是现行信访解决机制设置上最大的隐患。
六、建立健全涉诉信访处理机制
（一）预防机制
1、切实提高审执质效，堵住和减少信访源头。
涉诉信访大多数因对案件审判不服、执行不到位而产生的。要避免和减少涉诉信访的发生，就应当从源头上抓起，切实提高审判和执行的质量和效率。要使案件审判和执行的质量高、效果好，使当事人、社会和公众认知、理解和认同，需要法官有高度的事业心、责任感，有相当的司法能力和水平，有良好的审判、执行工作作风。这就要求法官不断加强学习，努力提高司法能力尤其是化解社会矛盾的能力，这是涉诉信访的治本之策，只有较强的司法能力，才能提高办案质量，减少差错，避免涉诉信访。为此，法官要努力改进审判、执行工作作风，始终以“三个至上”为指导，牢固树立“司法为民”的理念，在办案中，要多替当事人着想，坚决杜绝冷、硬、横、冲、推、拖等现象。
2、应加强调解息诉工作，以减少涉诉信访案件数量。调解不仅可减少当事人的对抗性，而且还可以达到案结事了。我们在办理各类案件时，在诉讼的各阶段、执行的各过程，在不违背自愿、合法原则下，只要案件存在调解、和解、协调可能的，就要尽最大努力做好调解工作，力争调解解决纠纷。对于经过努力不能达成调解协议的，也要做好判前释法、判决说理和判后答疑工作，使当事人在判前充分阐述自己主张的理由和依据、在判决书中能清楚地知道胜诉的理由和败诉的原因、在判后经法官的答疑解惑能增强其对判决的认同感，从而减少涉诉信访的发生。同时，应严格案件质量评查，发现问题及时纠正，不要等到当事人上访后，才高度重视。通过实践表明，庭前调解和庭审调解制度，通过法官释明基本上可以让双方当事人晓情、明理、知法，消除双方矛盾，即使是必须判决，也解开了当事人心中的疙瘩，在很大程度上保障了诉讼当事人息讼，很好的预防了缠讼、上访。
3、着力化解初信初访，防止产生信访老案。
初信初访案件与上访老案相比相对容易化解。因为上访老案是因在初信初访时信访人的问题没有得到解决，然后，信访人一而再、再而三地上访，反反复复历经几年，消耗了大量的时间、精力和钱财，对法院产生了不满情绪，且经过几年的上访，见了世面，胆子大了，甚至在上访时与其他上访人互相交流，积累了上访经验，因些，对上访老案处理起来难度较大。而初信初访人经历和花费都少，对法院还没有产生对立情绪，较容易听取不同意见，只要我们热情接待，耐心倾听其意见，真心实意地为其解决实际问题，初信初访问题就容易化解。为此，对待初信初访案件，要下大气力予以化解，不能使其转化为信访老案。
（二）构建涉诉信访案件终结机制
当前信访人“信访不信法”的心态、重复信访现象的增多等问题，在很大程度上是因为没有科学完善且具有强制性的信访终结制度所致。通过信访终结制度的确立，把涉诉信访终结的条件、程序、后果等系列制度要素完善起来，对形成健康、理性的涉诉信访机制、对维护信访人的合法权益都具有不可忽视的意义。建立完善的涉诉信访终结机制的目的，并不是为了限制当事人的信访权利，而是为了对信访行为进行规范，促使无理信访者走出信访怪圈。
涉诉信访终结制度的第一个作用是有利于让涉诉信访进入法治化轨道，维护生效判决的既判力，提升法院的司法权威。法院判决的权威性和终局性主要来源于严格的法律程序规定。法律程序是人们进行法律行为时所必须遵循或履行的法定的时间与空间上的步骤和形式，其主要作用在于限制当事人的恣意行为，以保证理性选择的实现。涉诉信访终结制度的第二个作用是避免司法资源的浪费。中国经济的高速发展和利益分配格局的重大调整必然导致社会纠纷大量出现。在法治化的背景下相当多的社会纠纷又必然会走入诉讼程序，从而使法院的审判案件和涉诉信访案件成倍增长，法院和法官均感到不堪重负。另一方面法院的资源又是有限的，如果大量的审判力量用于久拖不决的涉诉信访，无疑会极大影响正常审判活动的开展和审判质量的提高，其结果是虽然实现了个案的公平，但却牺牲了整体的审判效率并衍生出更多的不公平。涉诉信访终结制度的第三个作用是可以促使当事人正当行使自己的信访权。当事人的权利受到侵害之后，可以寻求包括涉诉信访在内的各种救济途径，这既是当事人的天然权利，也是法治社会的基本要求。从实际生活来看，虽然大多数涉诉信访是因为当事人的合法权益没有得到有效维护或是审判结果显失公平，但也不排除闹访、缠访、群访、重复访、越级访、暴力访等各种形式的无理访。无理访的实质是信访当事人滥用了自己的信访权。而涉诉信访终结制度则能够促使信访人在依法进入信访程序后正当、理性地行使自己的信访权。因此，要从根本上解决涉诉信访案件的终结问题，还需要在以下几个方面做出努力和完善：
1、牢固树立实施信访终结的思想共识。涉诉信访工作是一项长期、复杂工作，事关司法权威的维护和当事人合法权益的保护。既不能寄希望于终结一批案件就可以从根本上解决缠访、闹访问题，毕其功于一役；也不能简单认为终结工作是单方行为、案结事不了、官了民不了，从而放弃终结，去迎合满足上访人的无理要求。既要防止诉讼问题信访化，以信访压诉讼，以信访终结代替司法裁决；又要防止信访问题诉讼化，以诉讼代信访，把本属于政策范围内的信访诉求，用法律手段和诉讼方式去解决，以司法裁判代替信访终结。既要防止司法万能，把所有的涉诉信访问题都归责于法院、法官，让法院、法官包揽一切化解、帮扶、教育、稳控之责；又要防止孤立办案，对法律手段未尽的信访问题简单的作出终结结论，将之重新推向社会。总之，只有理性对待涉诉信访问题，正确处理“诉”与“访”的关系、诉讼请求与信访诉求的关系、法律与政策的关系、司法权威与当事人权益的关系，才能把涉诉信访问题的终结工作建立在稳妥有序、切实可行的基础之上。观念问题不解决，再好的办法和机制也无济于事。
2、建全信访终结的标准和范围。从审判工作实际和涉诉信访工作实际看，应当予以终结的涉诉信访问题，须同时具备下列条件：（1）诉讼活动已经终了，司法裁判已发生法律效力。正在诉讼程序中的案件信访问题，完全可以在诉讼程序中得到解决，而没有必要、也不应当在诉讼程序之外另辟蹊径，作出终结处理。（2）合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决。这是终结涉诉信访问题应坚持的实体标准。这里要强调说明的是，合理诉求既可能是诉讼请求，也可能是与诉讼相关联的其他诉求，如要求退还诉讼费等，只要是合理的，都应依法依规解决到位；实际困难应本着“有则帮扶，无则安抚” 的原则去妥善处理，而不能不加区分的靠花钱买平安，一味迎合满足上访人的无理诉求。（3）当事人没有新的事实与理由又重访。实践中，绝大部分信访人随着合理诉求和实际困难的妥善解决，都能够停访息诉。但也确有极个别信访人在无新的事实与理由的情况下，出尔反尔、变本加利、重复上访，提出新的、更高更多的要求，对此应坚决依法及时终结其信访问题。
3、构建信访复查公开听证制度
信访复查公开听证制度是指运用听证会方式处理重大涉诉信访案件的一种制度。具体由原审单位公开审判过程及结果，信访人陈述问题及要求，对方当事人进行答辩，双方进行辩论，公开有关证据及相关法律依据，各界代表依照相关法律、法规和政策进行公开评议，最终形成听证结论。就法院系统而言，应建立相对独立的涉诉信访问题终结组织，附设在信访工作机构内部，原审、二审、再审业务部门及主审法官，应作为听证活动的一方参加听证活动。这种制度是对传统的当面接谈、阅卷调查、个别驳回、事后各执一词的做法的改进。而听证这一过程能够充分体现实事求是和依法纠错的原则，是一项制度创新，它折射着“司法为民”的现代司法理念。这种制度能够增强信访人从事涉诉信访活动的法治观念，使各方参与人对相关法律、法规实体和程序规定认知更加清楚，理解更加准确，界定更加公允，有利于推进涉诉信访工作的法治化进程；有利于增强司法权威，提高法院的社会公信力；有利于保障信访人知情权、申诉权，促使信访人放弃过多或无理要求。
对于经听证会或者审委会研究，确定为无理上访的，由各程序所涉及的审判庭提供原审、再审或复查的有关法律文书、申诉材料、历次复查情况、息诉工作记录、案件综合报告等资料，送交信访部门建立信访人员档案。由信访部门将审理结论在接待场所公之于众，并将相关材料报上级法院、党委政府信访工作机构，终结涉诉信访程序。
4、建立对无理缠访的惩处机制
涉诉信访终结程序履行完毕后，如果信访人对终结决定仍不服，继续缠访、闹访应如何处理?这是构建涉诉信访终结机制所必须考虑的一个重要问题。实践中，可以尝试建立信访终结导出机制，合理规定涉诉信访终结程序后对信访权滥用行为的处理，树立法律的权威性。对已经做出终结决定，信访人仍不服的，采取以下办法:（1）对于既不合法也不合理的要求，信访人仍不息诉罢访，继续闹访、越级上访、进京上访，扰乱社会秩序的，要先对其进行思想教育、心理疏导、行为矫治。对经过教育、批评和劝导，仍然违法闹访或采取极端方式上访造成严重后果的，公安部门应依照《信访条例》、《治安管理处罚法》、《刑法》等有关法律法规对其采取拘留、劳教等强制措施，构成犯罪的依法追究刑事责任。（2）对于既不合法也不合理的要求，信访人仍不息诉罢访，但并无违法行为或极端行为的，应当动员信访人所在的单位、社区及家属共同做其工作，争取使其息诉罢访。（3）对于虽不合法或不符合现行政策，但合乎情理的要求，应当发挥充分民政、社会救济的力量，对这类人予以必要的关心和救助。
5、构建涉诉信访终结的相关配套制度。一是建立信访案件登记备查制度。凡是上级信访部门或上级法院受理的上访案件，应当建立登记备查档案材料，将案由、上访理由、复查结论登记在卷，对于已经登记备案而无新的上访理由重复上访的，应不予受理；二是建立涉诉信访信息网上管理系统，将所有信访案件信息录入计算机管理系统，实现资源共享，凡是到上级部门上访的，应首先查询信访案件信息资料，对于初访的应给予受理和处理；而对于已经登记，并有省级以上政法机关明确处理结论，本次上访又无新的证据和理由的，应不予受理。
信访有始也应有终。作为涉诉信访制度一个重要组成部分，涉诉信访终结机制建设的重要性不可替代。涉诉信访问题一旦被终结，就应确保其权威性、严肃性。终结决定的权威性取决于原生效裁判的正确性，生效裁判错误，终结决定的权威性自然得不到保障。同时，终结决定的权威性，还要靠统一完备、运行有序的涉诉信访网络系统的建立和通报、备案等制度的完善作保障。否则，即使作出了终结决定，也难以产生应有效果，重访、重交、重办的不良局面也难以从根本上得到扭转和改善。
（三）落实信访责任制。
信访责任必须落实，否则就会出现遇到信访相互推诿的现象。信访责任制包括：
1、首办责任制。即首次接到信访案件的业务庭室和承办人，分别是首办责任部门和首办责任人。首办责任人对属于职责范围内的信访案件，要认真审查，及时办理，负责到底。
2、领导责任制。对于涉诉信访案件，都要做到问题不查清不放过，问题不解决不放过，有关措施不落实不放过。对因工作不负责任，解决上访案件不力，引发严重后果的，要严肃追究有关领导和责任人员的责任。
3、终结责任制。关键要看作出生效裁判的是哪一级哪一个法院，以及涉诉信访问题发生在哪个审判环节。判决、裁定生效在一审，或者被上级法院维持的，由一审、原审法院组织实施终结；判决、裁定被上级法院改判的，由作出改判的上级法院组织实施终结。同时，上级法院对下级法院的涉诉信访终结工作负有监督、审查之责，对下级法院报请终结的案件应进行认真审查，认为不符合终结条件的，应退回重做化解息诉工作；对弄虚作假、掩饰问题、顶着不办、渎职失职的，要严肃追究责任。
总之，涉诉信访本身的功能也是有限的，我们不能苛求通过法院解决一切社会纠纷，因为信访本身就是社会主体利益诉求不畅的副产品。建立健全涉诉信访案件的处理机制，不能仅靠每一位法官高度树立的信访意识和完善有效的事后处理机制，解决信访问题的根本途径还在于打通各种权利救济渠道，法院只有与其他部门分工协作才能实现对社会纠纷的有效调处。这样，信访工作才会真正取得明显的成效。
